| 서문포용한국과 서번트 리더십
‘2020년 피크 코리아’의 경고
한국은 해방 후 분단과 전쟁의 아픔을 딛고 산업화와 민주화에 성공하여 마침내 선진 민주국가에 진입했다. 1950년대 절대빈곤에 허덕이며 미국원조로 연명하던 세계 최빈국에서 2020년 GDP 세계 10위와 수출액 세계 7위의 경제 대국이 되었다. 한국전쟁 중 한 외신기자가 “한국에서 민주주의를 기대하는 것은 쓰레기통에서 장미꽃이 피기를 열망하는 것과 같다.”고 조롱하던 한국은 그동안 치열한 민주화 시민항쟁으로 군부독재 등 권위주의 지배를 극복하고 민주국가의 반열에 올라섰다.
2021년 1월 한국은 보리스 존슨 영국총리로부터 올 6월 영국에서 열리는 G7 정상회의에 호주, 인도, 남아공과 함께 초청을 받았다. 한국은 작년에도 코로나19 위기로 취소된 G7 정상회의에 미국 대통령의 초청을 받은 바 있다. 한국은 2020년 GDP 규모로 G7국가인 이탈리아와 캐나다를 넘어서기 시작했다. 아울러 한국은 작년 보리스 존슨 영국총리가 제안한 D10(민주주의 10개국) 연합체의 회원국에 포함되었다. 2021년 2월 「이코노미스트」의 부설 조사기관(EIU)은 한국을 분석대상 167개국 중 민주주의 지수 23위의 “완전한 민주국가”로 분류했다.
그러나 한국의 놀라운 성취는 위기를 동반했다. 고속 경제성장의 이면에 가려진 사회경제적 약자의 형편은 대다수 지수에서 OECD 회원국 중 하위권에서 맴돌고 있다. 선거민주주의를 달성한 한국은 권력투쟁에 몰두하는 정당들의 이전투구 정글정치를 벗어나지 못하고 있다. 이를 그저 멀찍이 바라보는 국민은 불평불만을 공허하게 늘어놓는 구경꾼-대중의 처지에 길들여 있다.
최근 성경륭(2021) 교수는 한 기고문에서 한국의 국력은 2020년을 정점으로 하강할 조짐이 보인다고 경고했다. 그는 그 구체적 증거로 출산율의 하락과 정원미달 대학의 급증 및 생산가능인구의 급감을 지적했다. 이를테면 2020년 한국은 출산율이 0.84명으로 급락하며 처음으로 사망자가 출생아를 3만3천 명이나 상회하는 인구감소를 보였다. 2020년 소멸의 위험에 직면한 시·군·구는 226개 중 105개로 늘어났고, 대학의 미충원 인원은 2만 6천 명을 넘어 정원미달 대학이 339개 중 무려 175개에 달했다. 2017년 3,757만 명으로 정점에 도달한 생산가능인구는 2020년부터 매년 33만 명씩 감소할 것이다. 이런 추세는 머지않아 부동산시장 붕괴, 주식시장 위축, 경제규모의 축소로 이어지고, 마침내 국민연금과 건강보험 재정을 고갈시키고 조세수입 감소를 초래해 국가재정을 큰 혼란에 빠뜨릴 수 있다. 마치 브래드 글로서만(2020)이 「일본 피크, 마지막 정점을 찍은 일본」에서 제2기 아베 정부에서 정점을 찍은 일본의 국력이 기득권 연합의 저항에 부딪혀 혁신동력을 상실한 후 하강할 것을 예견한 것처럼, 성경륭 교수는 비상조치를 취하지 않으면 한국의 국력은 2020년을 정점으로 이후 내리막길을 걷게 될 것이라고 우려했다. 이 우려를 재확인하듯 최근 IMF는 한국정부에게 출산율 격감과 고령화 심화로 인해 발생할 국가재정 악화를 막을 비상조치 강구를 권고했다.
포용국가의 탐색과 전환시도
선진국 문턱에 오른 한국이 당면한 이 엄중한 난제를 해결하려면 국가발전 패러다임의 대전환이 필요하다는 각성이 학계와 시민사회에서 꽤 오래전부터 있었다. 1997년 IMF 외환위기가 이런 각성을 크게 증폭시켰다. 기업이 줄도산하고 외환보유액이 바닥을 드러내자, 정부는 IMF에 긴급 융자를 요청했다. IMF 외환위기는 기존의 발전국가모델의 소멸시효를 보여주는 상징적인 사태였다. IMF 외환위기를 어떻게 극복할 것인지 고심하고 있을 때 미래학자 토플러는 2001년 6월 7일 김대중 대통령을 만나 「대한민국을 위한 자문보고서」를 제출했다. 이 보고서의 요지는 정부시스템을 과감하게 분권화해야 한다는 것이었다.
“한국은 지금 선택의 기로에 서 있다. 그 선택은 현재의 모든 한국인뿐만 아니라 향후 수십 년 동안 자손들에게도 영향을 미칠 것이다. 한국인이 스스로 선택하지 않는다면, 타인에 의해 선택을 강요당할 것이다. …(중략)… 기업, 노동조합, 시민사회, 그리고 학교를 변화시킴으로써 신경제가 가능한 새로운 사회의 기반을 다질 수 있다. 그러나 이 변화조차 정부 자신이 새롭게 변하지 않으면 불가능하다. 각국 정부는 근대화에 적응해왔다. 표준화, 전문화, 동시화, 집중화, 그리고 무엇보다 중앙집권의 산업화 핵심원리가 정부에 적용되어 관료제를 낳았다. …(중략)… 이 시스템은 잘 알려진 결점에도 불구하고 한국의 경제개발시대에 적절히 작동될 수 있었다. 하지만 산업시대에 대응해 고안된 정부시스템은 지식기반경제와 사회에서는 적절하게 기능할 수 없다. …(중략)… 만약 기업이 위계적 조직구조를 평평하게 하고, 수평적 네트워크를 지향하며, 관료적 운영형태를 줄이고, 권한을 이양하며, 신속하게 운영되더라도 정부가 그렇게 하지 않으면 둘 사이의 격차가 벌어져 둘 모두 비효율적이 된다. 요컨대 정부시스템의 근본적 변화가 절실하다.”
토플러의 분권화 헌법개혁과제는 토플러 부부(1994)가 저술한 「신문명 창조: 제3물결 정치」에 구체적으로 제시된 바 있다. 결정권 분산(지방분권), 준직접민주제(직접민주제 확대), 그리고 소수권력(소수보호 비례제 강화)이 그것이다. 그러나 토플러의 분권국가 권고는 IMF의 긴급구제 금융을 받아 경제위기를 탈출하려고 안간힘을 쓰던 김대중 정부의 큰 관심을 끌지 못했다. 오히려 김대중 정부는 IMF가 강요한 신자유주의적 구조조정과 노동유연화에 골몰했고, 그 결과 비정규직 증가와 불평등 확대로 이어졌다. 이 무렵 지방분권과 지역균형발전을 통해 지방의 소외와 배제의 문제를 해결하려는 연구자들과 시민운동가들은 전국적 지역연합체인 지방분권국민운동을 결성했다.
이어 지방포용의 시대정신을 반영한 3대 지방화 개혁과제, 즉 지방분권과 지역균형발전 및 신행정수도 건설을 약속한 노무현 후보가 집권했다. 노무현 정부는 이른바 지방화3법을 제정하고 지방을 포용하는 정책을 추진했다. 노무현 정부의 지방포용정책은 기득권연합의 격렬한 저항으로 파행을 거듭했다. 그러나 제주특별자치도의 출범과 주민투표법 제정을 비롯한 지방분권, 중앙부처가 이전된 세종행정도시와 공공기관 지방이전을 통한 혁신도시 건설 등의 성과가 있었다. 아울러 노무현 정부는 2006년 8월 성장과 복지의 동반발전을 위해 사회안전망 강화, 혁신경제 건설, 인적자본 고도화 등의 핵심과제를 설정한 「비전2030」을 발표했다. 애석하게도 이 계획은 임기 말 수립된 데다 발표와 동시에 증세논쟁에 휘말려 실효적 집행으로 연결되지 못했다.
이어 이명박 정부와 박근혜 정부는 개발연대의 중앙집권적 발전국가 노선으로 복귀하여 지방포용에 소극적으로 대응하거나 심지어 역행하는 반(反)지방화정책을 추진했다. 더욱이 이명박 정부와 박근혜 정부는 성장 위주의 신자유주의 노선을 강화하고 분배와 복지를 경원시하는 시장주의적 정책을 펼쳤다. 이로 인해 고용의 불안정과 불평등은 한층 더 심화되었고, 삶의 질은 더 추락했다. 설상가상으로 2014년 304명의 생명을 앗아간 세월호참사가 발생했고, 2016년~2017년 엄동설한에 대통령의 국정농단을 규탄하는 연인원 1천7백만 명의 촛불집회가 열렸다. 또다시 기존 발전국가 패러다임의 대전환을 촉구하는 경종이었다.
이즈음 새로운 국가발전 패러다임을 고민해온 연구자들은 기존 발전국가론을 대신할 다양한 대안을 제시했다. 연구자들의 시선은 주로 유럽에 집중되었다. 특히 노르딕 복지국가와 스위스 및 독일에 주목했다. 이런 분위기에서 2016년 필자는 포용적 헌법질서의 개혁과제와 실현방안을 논의한 「왜 분권국가인가: 리바이어던에서 자치공동체로」를 발간했고, 2년 후 개정판을 냈다. 그리고 2017년 성경륭 교수를 비롯한 12명의 연구자들은 약자를 포용하는 국가정책과제를 논의한 「새로운 대한민국의 구상, 포용국가」를 출간했다.
이어 ‘연방제에 버금가는 강력한 지방분권’과 ‘모두가 누리는 포용적 복지국가’의 실현을 공약한 문재인 정부가 들어섰다. 문재인 대통령은 2018년 3월 제1조 제3항에 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다.”고 천명하고, 법률에 대한 국민발의권과 국회의원에 대한 국민소환권 등을 규정한 헌법개정안을 발의했다. 하지만 이 헌법개정안은 국회에서 제1야당의 표결 불참으로 무산되었다. 2019년 12월 양당제의 폐해를 완화하고 소수정당을 포용하는 준연동형 비례대표제를 규정한 공직선거법 개정안이 제1야당의 극렬한 반대 속에 가까스로 가결되었다. 그러나 이 연동형 비례대표제는 거대 양당이 편법의 위성정당을 창당함으로써 2020년 6월 치러진 국회의원선거의 결과에서 오히려 소수정당의 입지를 더욱 위축시키는 역효과를 초래했다. 2020년 3월 시민단체의 주선으로 148명의 여·야의원은 유신헌법 개정으로 폐지된 헌법국민발의제를 부활시키는 원 포인트 개헌안을 발의했다. 하지만 이 개헌안 역시 제1야당의 표결 불참으로 무산되었다. 이처럼 포용적 헌법질서의 도입을 위한 노력이 기득권세력의 저항에 부딪혀 연이어 수포로 돌아갔다. 그러나 다행히 2020년 12월 국회에서 지방자치법 전면개정안과 전국적 자치경찰제 도입을 규정한 경찰법이 통과됨으로써 포용적 헌법질서를 향한 의미 있는 진전이 있었다. 지방자치법은 32년 만에 전면개정이 이루어졌고, 전국적 자치경찰제 도입은 논의가 시작된 지 73년, 제주 자치경찰제가 시행된 지 15년 만이다. 아울러 문재인 정부는 2018년 9월 ‘혁신적 포용국가’를 새로운 국가비전으로 선포하고 성장과 분배 및 복지의 병？ |
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