Ⅰ. 배경 및 목적 ▶ 이민국가로의 진입을 준비해야 하는 시점 ○ 우리나라는 내국인의 해외이민(emigration)에서 출발하였으나 현재 체류 외국인이 약 250만명을 육박하며 외국인이 국내로 유입되는 이민(immigration)국가로 전환되어가는 과정에 있음. 즉, 우리도 이제는 이민국가로의 진입을 준비해야 하는 시점에 놓여 있는 것이며 이러한 현상은 비단 우리나라 뿐 아니라 전 세계적으로 나타나고 있음. ▶ 이민법제 및 추진체계의 문제점 ○ 우리의 이민 관련 법제는 입법의 필요성이 발생하는 경우 그 사안에 맞추어 각각의 개별법의 제정 또는 개정을 통하여 해결하여 왔음. 법률 간의 연계 및 체계성이 결여된 채 입법이 이루어진 결과 수범자인 이민자로서는 매우 복잡하고 어려운 법제를 보유하게 되었음. 따라서 이민자에게 보다 일관성 있게 정책을 집행하기 위해 통합입법이 필요한지 또는 개별법에서 법무부 소관 법률로 이관하여야 하는 사항이 있는지 검토가 필요함. ○ 이민행정체계의 조직법적 관점에서 이민행정조직 또한 이민법체계와 유사한 문제점을 안고 있음. 따라서 이민법제와 그 집행을 위한 행정조직이 통일성 및 형평성을 확보하여야 함. 이러한 이유로 컨트롤 타워 역할을 할 (가칭)이민청의 설립 필요성에 대해 여러 해 전부터 논의되고 있음. ▶ 이민행정의 거버넌스 구축을 위한 법제 개선방안의 제시 ○ 사회현상으로서의 이민, 이민행정이 가지는 중요성이 폭발적으로 증가한만큼 현행 이민 관련 법체계와 행정조직이 이민행정의 수요에 맞게끔 설계되어 있는지 점검하고 이민행정에 있어 거버넌스 구축을 위한 법제 개선방안을 제시하고자 하는 것이 본 과제의 출발이자 목적임. Ⅱ. 주요 내용 ▶ 이민행정의 의의 및 특징 ○ 현행 법체계에서 이민정책 또는 이민행정의 개념과 대상은 명확하지 않음. 정확히 말하면 법률상 규율대상은 ‘외국인’이며 우리나라의 특수한 역사적 배경 하에 외국인인 재외동포를 법률로 따로 두어 관리하고 있음. ○ 우리나라는 86서울아시안게임 및 88서울올림픽대회를 기점으로 대외개방 정책을 추진하였으며 산업인력공급이 확대되면서 출입국관리정책이 크게 바뀌게 되었음. 이후 결혼이민자의 급증, 고용허가제의 시행, 복수국적의 제한적 허용, 난민법 제정 등을 거치며 이민행정이 다변화되고 있음. ▶ 심층면접조사를 통한 연구의 방향성 설정 ○ 이민행정 관련 학계, 정책담당자, 실무가, 시민단체 활동가 등 전문가 23명을 대상으로 심층면접조사를 진행하였음. 의견조사 항목은 크게 이민법체계와 조직체계, 불복절차로 나누어 문제제기-문제점 분석-대안 제시 단계로 세부 질문사항을 통해 진행하였고 심층면접조사의 논의결과는 제2장부터 제5장까지에서 각 해당되는 부분에 반영하였음. ▶ 이민법제의 입법론적 분석 ○ 이민ㆍ외국인 관련 법제는 교육, 복지, 외교 등 다수의 부처에 분산되어 정책이 집행되고 있으나 주무부처로는 법무부, 고용노동부, 여성가족부를 꼽을 수 있음. 그런데 이들 부처의 이민행정에 소관법률의 특징 및 법률 간의 관계를 살펴보면 정책대상의 중복, 규정의 충돌 등의 문제점이 발견됨. ○ 심층면접조사에서 법률 분절화의 원인으로 정부의 이민정책의 방향성 부재, 법의 적용대상으로서의 외국인 범위의 불명확함, 법률 간의 다른 지향점, 행정규칙의 안정성 부족, 정보공개의 투명성 부족 등을 언급하였다. 그러나 개별법으로 되어 있다는 구조가 근본적인 문제라기보다는 해당 법률의 주무부처가 분산되어 있어 부처 간의 협의 부족, 부처 이기주의에 기인한다는 평가가 많았음. ○본 연구에서는 통합이민법의 제정 이전에 개별법의 정비를 통해 정책집행의 효율성을 높이는 것이 시급하다고 판단하고 이민행정과 관련된 주요법률의 문제점을 분석하고 개선방안을 제시함. ▶ 이민행정 추진체계의 분석 ○ 이민행정의 주체는 크게 중앙, 지방자치단체, 민간으로 구분할 수 있음. 그러나 우리나라가 이민사회의 경험을 시작한 역사가 짧기 때문에 그 행정 또한 질서행정에 초점이 맞추어져 왔고 따라서 중앙부처의 주도로 계획수립과 집행이 이루어져왔음. 또한 지방자치단체와 민간부분은 주로 지원적 성격의 정책에 있어 중앙의 전달체계 및 일부 위탁사무에 그치고 있는 실정임. ○ 심층면접조사에서 이민정책 관련한 세 개의 정부위원회가 주무부처 중심으로 운영되어 부처가 경쟁하기 때문에 위원회 간의 타협이 이루어지지 않는 것이 문제라는데 동의하였음. ○ 따라서 부처 공동주관, 국무총리 산하의 처의 신설 등을 가능한 안으로 염두에 두며 이민행정에서 칸막이 행정의 극복방안 및 더 나아가 지방자치단체, 민간의 역할과 그 확대방안을 살펴봄. ▶ 이민행정의 불복체계의 분석 ○ 난민을 포함한 체류외국인이 급증함에 따라 난민인정불인정, 체류불허, 출국조치 등 관련 행정처분에 대한 불복건수도 빠르게 증가하고 있음. 이에 이민자의 권익을 보호하고 동시에 공정하고 신속한 분쟁해결절차를 마련하기 위한 제도적 정비 필요성이 대두되고 있음. 현재 우리 법은 「출입국관리법」과 「난민법」에서만 이의신청에 대한 규정을 명시적으로 두고 있고, 그 외의 관련 법률에서는 이의신청 개념과 용어가 명확하게 정의되지 않는데, 이는 결국 이민자의 기본권을 침해하고 이민행정의 통합적 운용을 어렵게 만드는 요인이 되고 있음. ○ 현재 증가추세에 있는 외국인의 이의신청 관련 통계현황을 살펴보고 「출입국관리법」과 「난민법」의 관련 규정의 문제점을 분석함. 이의신청의 법적근거는 이 두 법률에만 두고 있어 나머지의 경우 재신청을 하거나 「행정심판법」, 「행정소송법」에 의하게 되는데, 이들 두 법률 간의 관계에 대하여도 분석함. ▶ 이민행정의 거버넌스 구축을 위한 법제 개선방안 ○ 입법론적 단계에서 다음과 같은 개선방안을 들 수 있음 : 첫째, 현행 법률의 정비를 통해 체계적합성을 제고하는 것이 필요하며 특히 「출입국관리법」, 「국적법」의 경우 전면개정 수준의 정비가 요청됨. 둘째, 공동부처의 법률이 제정을 통해 부처간칸막이 현상 및 형식적인 심의ㆍ조정 기능을 수행하는 중앙위원회에 대한 문제점도 어느 정도 해소되기를 기대함. 셋째, 사회통합을 위해 평등권과 자유권을 신장하여 재한외국인에 대한 차별을 방지하고 다문화에 대한 이해를 위한 정책의 수립ㆍ추진의 법적 체계를 마련하는 것이 요청됨. ○ 통합법 및 이민청 설립과 관련된 논의는 본 연구에서 우리 실정에 있어 시급한 사안으로 결론 내리지는 않았으나 이와 별도로 불복절차 관련하여서는 이의신청을 전담하는 상설화된 준사법기관의 설치가 조속한 시일 내에 마련되어야 할 것으로 봄. ○ 이민행정의 거버넌스 확대를 위해서는 중앙과 지자체, 민간의 역할 분담이 필요한 바, 중앙에서는 지금보다 지방자치단체에 더 많은 권한을 부여하고 민간부문은 위원회의 참여나 모니터링 역할 부여 등을 통하여 적극적인 파트너쉽을 구축하여야 할 것임. 식약처, 질병관리청 등의 사례가 있기는 하지만 출입국외국인정책본부를 청 단위로의 승격, 이민부/이민처의 신설은 단기적으로 어려울 수 있음. Ⅲ. 기대효과 ○ 본 연구는 학술적으로 이민행정의 거버넌스 구축을 위하여 법적ㆍ행정적 측면의 개선방안을 제시함으로써 정책의 집행자와 수범자 모두에게 체계적이고 일관성 있게 적용할 수 있는 이민행정법 논의에 기여할 수 있음. ○ 정책적으로는 정부부처에서 추진 중인 법개정이나 난민심판원에 대한 참고자료로서의 가치를 가지며 더 나아가 사회통합행정에 대한 지원기능을 할 수 있을 것으로 기대함.

요 약 문 5 Abstract 11 제1장 서 론 / 31 제1절 연구의 필요성 및 목적 33 I. 연구의 필요성 33 II. 연구의 목적 36 1. 이민 관련 법령체계의 개선 36 2. 이민행정의 거버넌스의 확대 : 이민행정의 조직체계 및 불복절차 관련 37 제2절 연구의 범위 및 방법 38 I. 연구의 범위 38 II. 연구의 방법 39 1. 문헌조사 39 2. 워크숍 및 전문가회의 40 3. 심층면접조사 40 제3절 연구의 기대효과 41 제2장 이민행정의 현황과 주요쟁점 / 43 제1절 이민행정의 의의 및 특징 45 I. 이민행정의 개념과 범주 45 II. 우리나라 이민행정의 발달과정 47 III. 외국인의 출입국ㆍ체류외국인 관련 통계 48 제2절 이민법제에 관한 입법론적 쟁점 52 I. 이민 관련 법령체계에 대한 문제제기 52 1. 개별법 정비의 필요 52 2. 법률 간의 유기성 결여 53 II. 심층면접조사 논의사항 : 법률 분절화의 원인 및 대안 57 1. 법률 분절화의 원인 57 2. 법률 분절화의 극복 대안 65 III. 이민행정의 입법론적 분석의 방향 67 제3절 이민행정 거버넌스의 쟁점 68 I. 이민행정의 추진체계 및 불복절차에 대한 문제제기 68 1. 이민행정의 조직 68 2. 이민행정의 불복절차 71 II. 심층조사면접 논의사항 : 중앙부처 및 위원회의 한계 및 통합적 기능강화를 위한 대안 71 1. 위원회 간 타협 조정의 어려움 71 2. 이민행정의 중심 부처 73 3. 위원회 및 부처 간 통합적 기능강화를 위한 대안 73 III. 이민행정 거버넌스 분석의 방향 75 1. 이민행정의 조직체계 75 2. 이민행정의 불복절차 76 제3장 이민법제에 관한 입법론적 분석 / 77 제1절 개 관 79 제2절 외국인의 출입국 및 체류, 국적에 관한 법제 82 I. 출입국관리법의 법적쟁점 82 1. 기초분석 82 2. 정의조항 관련 90 3. 체류자격 94 4. 강제퇴거의 사유 98 5. 입국금지 규정 관련 99 6. 보칙 규정의 재배치 102 7. 일본법의 영향 : 상륙 등 103 8. 난민법과의 관계 105 9. 대한민국의 의미 : 외국인 고용 관련 107 10. 시행규칙 제32조 및 제33조 관련 : 법률로의 상향 108 11. 심층면접조사 논의사항 : 출입국관리법의 문제점 109 II. 국적법의 법적쟁점 111 1. 기초분석 111 2. 정의조항의 신설 177 3. 국적심의위원회의 법률로의 상향 121 4. 헌법불합치 결정에 따른 국적이탈 개정의 방향 121 5. 국적보유신고 대상 및 신고기간의 확대 : 국적법 일부개정법률안 관련 123 6. 불확정개념의 반복 126 7. 국적상실 관련 128 8. 부칙의 위상 및 활용 131 9. 신고 관련 규정 134 제3절 특수한 외국인 집단에 관한 법제 135 I. 난민법의 법적쟁점 135 1. 기초분석 135 2. 출입국항에서의 난민신청 관련 142 3. 난민인정절차에 있어서의 적법절차 146 4. 난민심사관 및 난민전담공무원 규정 관련 149 5. 난민인정심사절차 일부생략 규정 관련 150 6. 심층면접조사 논의사항 : 난민법의 문제점 150 II. 재외동포의 출입국과 법적지위에 관한 법률의 법적쟁점 153 1. 기초분석 153 2. 재외동포의 범주 160 3. 방문취업(H-2)과 재외동포(F-4)의 일원화 등 161 4. 출입국관리법과의 연계 : 외국인등록증 관련 규정의 적용 162 5. 심층면접조사 논의사항 : 재외동포법의 문제점 163 제4절 외국인의 고용, 처우 및 사회통합에 관한 법제 164 I. 외국인근로자의 고용 등에 관한 법률의 법적쟁점 164 1. 기초분석 164 2. 출입국관리법과의 관계 1 : 현행법상 외국인의 취업활동 자격 165 3. 취업활동 기간 등을 통한 외국인근로자의 규제 167 4. 출입국관리법과의 관계 2 : 근무처 제한 등 167 5. 사업장 변경의 제한 168 6. 심층면접조사 논의사항 : 외국인고용법의 문제점 169 II. 재한외국인 처우 기본법과 다문화가족지원법의 법적쟁점 173 1. 기본법으로서의 역할 부재 173 2. 지원대상으로서의 다문화가족 173 3. 정책대상의 중복문제 174 4. 심층면접조사 논의사항 : 다문화가족지원법의 문제점 174 III. 출입국관리법의 사회통합 규정 관련 175 1. 체계의 부정합성 175 2. 재한외국인 처우 기본법과의 관계 175 제4장 이민행정 거버넌스의 분석 / 177 제1절 이민행정의 추진체계 179 I. 이민행정 관련 소관부처 및 정부위원회 179 1. 중앙정부 : 정책대상의 중복과 부처 이기주의 179 2. 국무총리실 산하 정부위원회 : 업무중복 등의 문제점 182 II. 지방자치단체와 민간의 제한적 참여 185 1. 지방자치단체 : 중앙정부 정책의 전달 186 2. 민간부문 : 사회통합정책에의 일부 참여 189 III. 심층면접조사 논의사항 : 중앙, 지자체, 민간의 역할 분담 관련 190 1. 역할분담 및 효율적 집행을 위한 전제조건 190 2. 지자체의 역할 및 개선방안 191 3. 민간의 역할 증대방안 196 IV. 이민행정조직의 거버넌스를 위한 제언 198 1. 중앙단계 : 칸막이 행정의 극복 및 위원회에 인력과 예산의 지원 198 2. 지방조직의 단계 : 독자적 정책수립과 실행능력의 강화 199 3. 민간 단계 : 위원회에 민간위원 참여의 확대 등 200 제2절 이민행정 처분에 대한 불복체계 201 I. 현행 이의신청 관련 법제 및 운용현황 201 1. 이의신청 관련 현행 규정 201 2. 이의신청 관련 통계 206 3. 이의신청 관련 주요 판례 208 II. 심층면접조사 논의사항 : 현행 이의신청제도의 평가 213 III. 현행 이의신청 관련 규정의 개선사항 215 1. 출입국관리법 215 2. 난민법 219 제5장 이민행정의 거버넌스 구축을 위한 법제 개선방안 / 223 제1절 통합적인 이민행정 구축을 위한 법체계 225 I. 통합법 및 기본법 제정의 필요성에 대한 검토 225 1. 논의의 출발 225 2. 현행 법체계를 유지하면서 별도의 법을 제정할 때 225 3. 현행 법체계를 유지하지 않고 통합이민법을 제정할 때 229 II. 심층면접조사의 논의사항 : (가칭)통합이민법의 제정 관련 230 1. 통합법 제정의 필요성 230 2. 통합법 제정을 위한 선행조건 232 3. 통합의 범위 235 4. 개별법 통합이 어려운 이유 242 5. 통합법 제정에 대한 대안 246 III. 현행 이민 관련 법령체계의 개선안 248 1. 현행 개별법의 정비 248 2. (가칭)이민기본법의 제정 249 3. 공동부처의 법률 제정 249 제2절 이민행정의 불복절차 관련 개선방안 250 I. 외국인의 이의신청 전담기구 설치의 필요성 250 II. 심층면접조사 논의사항 : (가칭)이민심판원 설치 관련 250 1. 독립 특별행정심판기구의 필요성 250 2. 처분의 범위 253 3. 특별행정심판기구의 행정심판 권한 255 4. 이의신청 전담기구 설치의 전제조건 255 5. 특별행정심판기구의 소관부처 257 III. 이민행정 불복체계의 개선안 257 1. 현행 법체계를 유지할 때 257 2. 특별행정심판기구로서의 난민위원회의 설치 258 제3절 이민행정 거버넌스 확대를 위한 방안 263 I. 이민 관련 통합 행정기구의 신설의 필요성 263 II. 심층면접조사 논의사항 : (가칭)이민청 설립에 관한 논의 264 1. 설립의 전제조건 264 2. (가칭)이민청의 필요성 여부 265 3. 관할기구의 성격 및 위상 267 III. 이민행정 추진체계의 개선안 273 1. 도 입 273 2. 현행 이민행정 중앙조직의 위상 승격 275 3. 공동부처 소관의 법률제정을 통한 부처 간 조정기능 강화 282 제6장 결 론 / 283 참고문헌 287 부록 295