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법률의 이해

원자력 손해배상제도의 법경제적 분석
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분류 법률의 이해
저자 장정욱 , 장정욱
출판사/발행일 경향신문사 / 2020.01.10
페이지 수 312 page
ISBN 9791188940035
상품코드 341622364
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책내용
[책의 구성] 현재 각국에서 규제 완화 및 전원의 다양화를 추구하는 에너지 정책의 도입으로 종래의 ‘규모의 경제’에 근거한 국영 또는 지역 독점 체제의 붕괴가 이어지고 있다. 특히 대규모·집중형 전원인 원자력발전소(이하 ‘원전’)의 쇠퇴 경향이 두드러지고 있다. 원전의 경제성 문제에 더하여 스리마일 원전 사고(이하 ‘TMI 사고’, 1979년)와 체르노빌 사고(1986년)를 계기로 기존 원전의 조기폐로, 건설 중지, 신규 발주의 취소 등이 이어졌다. 이런 경향은 2011년 후쿠시마 제1원전 사고(이하 ‘후쿠시마 사고’)의 발생으로 더욱 확대되어, 독일·벨기에·이탈리아·스위스·대만 등과 같이 단계적이지만 원전의 완전 철퇴를 결정한 국가까지 등장하는 등 종래의 대량생산·소비 시스템의 본질이 재인식되는 전환기에 서 있다. 동북아시아(대만 제외)는 적극적으로 원전을 확대하는 중국, 장 기적인 탈핵(에너지 전환) 정책이라는 명목으로 여전히 원전 증설을 추진하는 한국, 중대사고의 발생에도 불구하고 2030년에 30여 기의 원전을 유지하려는 일본 때문에 21세기 중반에는 세계에서 가장 원전이 밀집한 지역이 된다. 따라서 개발 후 약 70년이 지나도 여전히 ‘미완성 기술’에 머물고 있는 원자력 이용에 따른 본원적 리스크 및 각국의 안전 관리 능력의 차이 등에 비추어 보면, 동북아시아 지 은 원전의 중대사고가 발생할 가능성이 매우 높은 지역이라고 하지 않을 수 없다. 동북아시아의 원전 확대 정책은 각국의 정치·경제적 사정에 따라 약간의 차이는 있지만, 안전성을 무시한 채 규모의 경제만을 앞세운 원전의 대형화라는 공통점을 가지고 있다. …비록 원전에서 대량의 방사성물질을 외부 환경에 배출하는 중대사고의 발생 확률이 낮더라도, 일단 발생하면 불특정 다수의 피폭은 물론 몇 세대에 걸친 장기적 및 월경(越境) 오염을 포함한 광역적인 방사능피해를 가져온다. 이러한 원자력 기술의 본원적 사고 리스크에도 불구하고 예측 및 사후적인 제어 방법에만 의지해야 하는 상황에서 원전을 추진하기 위해 자본주의 국가들은 사전적으로 유사한 제도들을 도입하지 않을 수 없었다. 그 대표적인 제도의 하나가, 원자력 사고가 발생했을 때 피해자 구제를 규정한 ‘원자력 손해배상제도’이다. 1953년 12월 아이젠하워 대통령이 유엔에서 제창한 “Atoms for Peace” 를 계기로 원자력의 평화적 이용, 즉 상업화가 개시되었지만 관련 기업들은 중대사고 시의 막대한 배상책임을 우려하여 원자력산업 참가에 매우 소극적인 자세를 고수하였다. 이 때문에 미국 정부는 약 3년간의 논의 끝에 중대사고 시 막대한 배상이 발생할 경우에 대비하여 원자력사업자(전력산업)의 무과실책임, 배상조치액의 사전적 확보, 원자력사업자의 (경제 적) 책임집중, 국가의 지원 및 조치 등을 규정한 세계 최초의 원자력손해 배상제도를 1957년에 제정하였다. 이후 미국 및 영국 등 원자력 선진국은 외국에 원전 및 핵물질 등을 수출(제공)할 때 반드시 수입국에 수출국·기업의 배상책임을 면책하는 원자력손 해배상제도 제정을 수출 조건의 하나로 요구하였다. 한국도 1969년 미국으로부터 원전을 도입할 때 일본의 원자력손해배상제도를 인용하여 국내에 원자력손해배상제도를 제정하였다. 이 때문에 국내의 현행 원자력손해배상제도는 ‘원자력손해배상법과 일본 이외의 국가에는 없는 ‘원자력손해배상보상계약법’ 및 그 시행령으로 구성되어 있다. 체르노빌 사고 이후에는 자본주의 국가뿐만 아니라 사회주의 국가에서도 관련 제도를 도입하였다. 더불어 1960년부터 국경이 접하는 국가가 많은 서유럽을 중심으로 월경 피해의 손해배상(보상)에 따른 국제적 제도의 정비를 위해 ‘지역적’ 또는 ‘지구적’ 규모의 원자력손해 배상책임협약들이 도입되기 시작했다. 이 책에서는 한국의 현행 제도를 중심으로 해외 각국 및 배상책임협약까지를 연구 대상으로 삼는다. 특히 국내의 현행 원자력손해배상제도는 2001년 1월 실시된 부실한 개정 탓에 법조문 간의 정합성조차 상실한 상황이다. 즉 배상조치액(3억 SDR, 약 4726억 원)을 초과하는 피해액이 발생할 경우에는 피해자에 대한 배상 또는 보상의 책임자가 존재하지 않는 심각한 결함을 가지고 있다. 즉 중대사고 발생 시에는 수백조 원의 피해액이 예상되는데도 불구하고 피해자 구제가 불명확한 기능 부전 상태가 18년째나 방치되어 있는 긴박한 실정이다. 국내 원자력 정책은 정부와 전력회사라는 일부의 관계자가 관련 정보를 독점한 채 일방적으로 원전 확대 정책을 추진하여왔다. 그러나 해외의 중대사고 발생은 물론 국내에서도 크고 작은 고장 및 가동 중지, 부실 공 사, 사고의 은폐 사건, 고준위 폐기물의 최종처분장 확보 곤란 등으로 원전의 경제성과 안전성에 대한 의문이 끊이지 않고 있는 상황이다. 제1장은 사고법의 경제적 분석에 관한 Calabresi와 Posner의 이론을 중심으로 사고법의 목표와 Negligence(과실) 및 엄격(무과실)책임룰의 경제적 의미를 분석하고, 또 사회의 여러 제도를 새로이 설계할 때 참고 해야 할 경제적 판단 기준을 명확하게 제시한다. 이를 위해 거래비용 문제가 제도 및 책임룰에 미치는 영향 및 2가지 책임룰의 상호 비교, 그리고 배상자력의 부족·배상조치액의 소액·보상계약법의 존재가 원자력사 업자의 주의 수준, 즉 사고억지 노력에 미치는 영향의 이론적 분석 을 통해 배상제도의 문제점 및 한계를 밝힌다. 제2장은 Calabresi 의 최안가(最安價) 비용회피자(the cheapest cost avoider)로서 전력회사가 배상 주체가 되어야 하는 경제적 근거를 증명한다. 그리고 현행 제도의 전 개 과정 및 구조적 문제점을 밝히고 몇 가지의 개선 방향도 제시한다. 제3장은 원자력 손해로 제3자가 입은 인적·물적 피해를 담보하는 ‘원 자력손해배상책임’과 원자력사업자의 물적 손해를 담보하는 ‘원자력재 산보험’으로 구성되는 원자력보험에 대해 분석한다. 특히 전자의 책임보험은 원자력손해배상제도의 핵심적인 역할을 하지만 일반 책임보험과는 다른 이질적인 성격 및 운영 시스템을 가지고 있다. 책임보험과 일반적 손해보험의 비교를 통해 원자력보험의 성격과 특징, 즉 원자력손해배상책 임이 강제보험이 되어야 하는 경제적 근거와 사고억지 기능을 밝히고, 원 자력손해배상책임보험의 보완책으로 상호부조제인 공동보험을 논한다. 또 원자력손해배상책임과 원자력재산보험의 비교를 통해 원자력보 험의 바람직한 모습을 제시한다. 제4장은 각국·지역의 원자력손해배상제도에 관한 기본 원칙과 특징을 비교한 것으로, 국내 현행 제도의 문제점을 부각시키는 역할을 하고 있다. 제5장은 일본 제도의 성격과 특징, 그리고 후쿠시마 사고에 대한 배상 상황 및 제도 개정에 관한 최근의 상황을 담고 있다. 국내 현행 제도의 개 선 방향에 대한 시사를 제공한다. 제6장은 동북아시아의 원전 확대에 따라 월경오염 발생 리스크가 증가하고 있는데도 불구하고 그 배상에 관한 법적 시스템이 없는 상황을 우려하여, 제도 설계를 위한 정보와 함께 한국의 국제·지역 배상책임협약 체결을 염두에 둔 개선안을 제시하고 있다. 제7장은 월경오염에 대한 기존의 국제·지역 배상책임협약 및 국제사법이 배상의 실효성에서 한계가 있다는 점을 지적하고 있다. 그대 안으로 배상 청구 및 지급에 관한 주체를 민간 기업이 아니라 관련국의 전속책임으로 하는 경제적 근거를 분석한다. 제8장은 현행 제도가 피해자 구제 및 사고억지 기능을 발휘할 수 있도록 그 실효성 강화를 위한 대책을 몇 가지 제시하고 있다. 원전을 해외 수출까지 하는 국내 원자력산업의 발전에도 불구하고 현행 제도는 민간의 원자력보험료보다 낮은 금액의 보상계약료(이하 ‘보상료’)만 받는 식으로 원자력산업을 일방적으로 보호하고 있다. 게다가 원자력사업자의 배상책임을 무한책임에서 유한책임으로 개정한 탓에 중대사고 시 배상 주체가 존재하지 않는 최악의 상황이 약 18년째 지속되고 있다. 국민 세금으로 원자력산업을 보호해야 하는 현행 제도의 정당성(?)을 검증·수정할 시점이다. 이 장은 원자력위원회의전게서에서 필자가 관여했던 부분을 첨삭·수정한 것이다. [작가의 말] 원자력발전소는 우라늄 원자가 아니라 ‘원자핵’의 분열 에너지를 이용하는 만큼 ‘핵발전소’가 과학적으로 정확한 표기이다. 그런데 원자력 추진으로 기득권 유지·확대만을 꾀하는 핵마피아는 ‘과학’(정확히는 공학)을 앞세워 시민들을 무지한으로 몰아붙이면서도, 정작 원자력발전소라는 과 학적으로 잘못된 표기의 수정은 외면하고 있다. 핵발전소의 구조적 문제점으로 1)가동 및 유지·보수 작업에 따른 피폭 리스크가 하청 기업 작업원에 집중하는 비윤리적인 차별적 구조, 2)정상 가동 시에도 온배수 및 대기를 통한 주변 지역의 일상적인 해양오염 및 주 민 피폭, 3)사용후핵연료의 안전한 처분 곤란, 4)중대사고에 따른 시간적· 공간적 범위의 피해 및 불가역(不可逆)적 피해 등 4가지를 들 수 있다. 이런 핵발전소의 근본적 문제점을 은폐·왜곡하기 위해 핵마피아가 상투적으로 이용하는 프로파간다를 보면 가)중대사고 이외의 사고로 방사능이 외부로 배출되어도 ‘규제치 이하의 방사능이므로 인체 및 환경에 피해가 없다’, 나)중대사고가 발생하면 ‘상정외(想定外) 사고’ 또는 ‘작업원의 미스로 왜소화하면서도 관련 학자 및 정치인 중 어느 누구도 책임을 지려 하지 않는다. 게다가 여러 ‘신화’까지 창조(?)하여 이용해 왔다. 즉 1)중대사고는 절대로 일어나지 않는다는 ‘안전 신화’, 2)핵발전 소가 입지 지역에 발전과 번영을 가져온다는 ‘지역 발전 신화’, 3)다른 발전원보다 싸다는 ‘경제성(효율성) 신화’, 4)1980년대 후반부터 이산화탄소를 배출하지 않아 지구온난화 대책에 기여한다는 ‘청정(clean) 에너지 신화’이다. 게다가 최근에는 해외에서 인정도 하지 않는 국내의 원자력 기술이 세계 최고라는 허무맹랑한 신화까지 창조하여 시민들을 기만하고 있다. 이는 후쿠시마 제1원전 사고 전에 세계 최고의 안전성을 가졌다고 외쳐 왔던 일본 핵마피아의 주장과 너무 닮았다. 그러나 1) 안전 신화는 붕괴된 지 오래지만, 핵마피아는 입지 지역 확보와 주민 소송 대응 때문에 어쩔 수 없이 안전 신화를 계속 주장해야 하는 자가당착에 빠져 있다. 2) 일본의 경우 핵발전소 입지로 지역 인구가 증가 된 곳은 단 한 군데도 없다. 핵발전소는 자본 집약적 산업으로 주요기기 납품 및 건설 관계 이익의 대부분이 다른 지역(대도시)으로 유출된다. 다른 한편 지역 산업인 1차 산업의 피폐와 함께, 입지 지역 내 일부 하청적인 건 설업 및 관련 서비스업(숙박·교통·음식업 등)도 건설 종료에 따라 급격히 축소된다. 지역 발전 신화의 구조적 취약성, 즉 마약 중독의 ‘금단 현상’을 해소하기 위해 또다시 핵발전소 건설을 추진하는 악순환을 반복한다. 3) 경제성을 강조하려면 폐로·사용후핵연료의 처분, 중대 사고의 피해 배상, 정부 보조금 등까지 포함한 경제성을 공개해야 마땅할 것이다. 4) 핵발전소는 ‘발전’ 시에만 이산화탄소를 배출하지 않지만, 핵연료의 생산·운송· 송전·배전·폐로 및 사용후핵연료의 처분 등 각 단계에서 이산화탄소를 대량 배출하고 있다. 또 핵연료 제조에 필요한 우라늄 1톤을 추출하려면 약 7만 톤의 광석이 필요할 정도로 관련국의 자연 파괴 및 노예적 노동 구조가 존재한다. 게다가 이 같은 신화로도 부족하여 핵마피아는 원자력 추진을 위해 불가결한 제도적 장치로, 모든 비용을 전기요금에 전가(轉嫁)하는 총괄원가 요금 방식의 ‘전기요금제도’, 중대사고의 배상에 대비한 ‘원자력손해배상 제도’, 핵발전소 입지 지역에 보조금 등을 살포하는 ‘발전소주변지역지원 제도’를 도입·이용하고 있다. 필자는 약 30년간 일본의 핵발전소 관련 제도를 중심으로 연구해 왔지만, 국내 제도가 일본 제도를 인용했기 때문에 국내 제도의 분석이 가능하였다. 이 책의 발행은, 필자가 2018년 원자력안 전위원회 의뢰로 진행된 ‘원자력손해배상제도 개선 관련 정책연구’라는 공동 작업에 참가한 것이 계기이다. 정책연구 보고서에도 적혀 있듯이, 연구 대상인 현행 원자력손해배상제도는 약 50년 전의 시대착오적인 내용 을 대부분 유지하고 있으며, 몇 차례의 개정도 원자력사업자의 이익만을 우선한 탓으로 법의 정합성조차 상실한 상황이다. 이 때문에 원자력안전 위원회에 제출한 정책연구 보고서는, 국내의 중대사고 발생 가능성 및 중국의 원자력 확대 정책에 따른 월경(越境) 피해의 리스크도 더욱 높아지고 있는 점을 고려하여 현행 제도의 근본적 개정을 강조하였다. 그런데 2019년 10월 말 현재 극히 한정된 부분의 개정법(안)조차 정치적 이해 대립 때문에 국회에서 심의되지 못한 채, 현행법이 실효성을 상실한 상태로 무려 약 18년 동안 이어지고 있는 실정이다. 이 책의 목적은 국내 원자력배상제도의 바람직한 수정과 국제·지역 배 상책임협약의 가입 또는 도입을 통해, ‘피해자 구제와 사고억지’라는 목적을 달성하기 위한 제도 설계의 방향을 구체적으로 제시하는 것이다. 아울러 법경제적 분석같은 제도경제학은 다른 제도에도 적잖이 적용되고 있 는 만큼 이 책이 여러 분야의 연구자로부터 많은 비판 및 교시(敎示)를 받아 향후의 연구에 반영할 수 있게 된다면 더없는 행운이 될 것이다.
목차
서장 _ 연구의 배경과 목적 1. 연구 대상 2. 연구 목적 3. 연구의 방법과 구성 제1장 _ 거대 원전 사고와 배상책임룰(Rule)의 효율성 1. 사고법의 새로운 목표 2. 법과 경제학의 상호관계 3. 사고법의 목표와 배상책임룰의 경제적 분석 4. 원자력손해배상제도의 책임룰과 한계 5. 결론 제2장 _ 한국 원자력손해배상제도의 법경제적 분석 1. 원자력 추진을 위한 제도적 장치 2. 원자력손해배상제도의 구성과 성격 3. 현행 제도의 경제적 분석 4. 현행 원자력손해배상제도의 문제점 5. 결론 제3장 _ 원자력보험의 현황과 문제점 1. 원자력손해배상제도 분석의 당위성 2. 원자력보험의 확립과 특징 3. 원자력보험의 종류-배상책임보험과 원자력재산보험 4. 원자력보험의 한계-사고억지 기능 부재와 상호부조제도의 확립 5. 결론 제4장 _ 외국의 원자력손해배상제도 1. 미국의 PA법 2. 독일 3. 스위스 4. 중국 5. 대만 6. 캐나다 제5장 _ 일본의 원자력손해배상제도와 후쿠시마 제1원전 사고 1. 후쿠시마 사고와 원배법의 한계 2. 기본 원칙과 개정 3. 일본의 원자력 사고 4. 후쿠시마 사고 후의 원배법 5. 향후의 과제 제6장 _ 원자력손해배상에 관한 국제·지역의 배상책임협약 1. 동북아시아의 원전 사고 리스크 증대 2. 국제·지역 배상책임협약-체르노빌 사고 이전 3. 체르노빌 사고 이후의 배상책임협약 4. 보충기금협약과 한국의 체결-정합성 확보 5. 동북아시아 원자력손해배상책임협약의 창설 제7장 _ 월경오염의 배상책임에 대한 국가전속(專屬)책임의 확립 1. 국제사법(私法)의 한계 2. 국가의 법적 책임 3. 원자력손해배상책임협약과 책임 주체 4. 국가전속(專屬)책임의 효율성 5. 결론 제8장 _ 현행 원자력손해배상제도의 실효성확보 1. 구조적 문제 2. 법 제도적 개선 방안 3. 원자력손해배상책임기금의 도입-배상조치액의 증액안 4. 나가기 자료 「원자력손해배상법」의 비교 찾아보기

저자
장정욱
1955년 경남 마산 출생으로 일본 마쓰야마(松山)대학 경제학부 교수이며 일본환경회 의(JEC) 이사다. 일본 쿄토(京都)대학 대학원 경제학연구과를 졸업한 경제학박사로 전공분야는 원자력정책, 환경경제론, 지방재정론이다.
공저로 천주교창조보전연대에서 엮은 <한 권으로 꿰뚫는 탈핵/파이로프로세싱과 고속로>가 있다. <일감법학> 제24호, 2014년 2월호에 ‘후쿠시마사고와 원자력손해배상 제도’를 실었으며 주간경향에 <장정욱 교수의 탈핵을 꿈꾸며>를 연재했다. 현재 경향신문과 한겨레신문에 다수의 칼럼을 싣고 있다.
장정욱

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