〈br〉 발간사 어떻게 하면, 국민들이 바라는 그런 나라를 만들 수 있을까? 어떻게 하면, 전 세계가 부러워하는 그런 국가를 만들 수 있을까? 어떻게 하면, 그런 모범적인 국가를 만들 수 있을까?   서울대학교 행정대학원 국가리더십센터는 우리나라가 ‘모범국가’로 발전하고 성숙하는 데 기여하기 위해서 2013년 3월 설립되었다. 어떤 조직, 어떤 사회, 어떤 국가의 흥망과 성쇠는 지도자에 달려있다고 해도 과언이 아니다. 한 나라가 모범국가로 발전하는 과정의 핵심도 국가의 지도자이다. 국가지도자의 비전과 역량에 따라 모범국가로 나아가기도 하고, 형편없는 국가로 머물러 있거나 또는 추락하기도 한다. 그들이 무엇을 시대적 과제로 인지하고 국가의 비전으로 설정하며, 이것을 달성하는 과정에서 어떻게 국민의 지지를 확보하면서 동시에 여러 가지 어려움과 저항을 극복하는지에 따라 모범국가로 나아갈 수도 있고 그렇지 않을 수도 있다. 그것도 한 세대가 아니라 세대를 이어가면서 국가지도자들이 각 시대의 국가적 과제를 어떻게 설정하고 이를 추진하는지가 중요하다. 다음, 그리고 그 다음 세대를 책임지는 국가의 지도자들이 계속해서 보다 나은 국가에 대한 비전을 설계하고 이를 잘 성취할 수 있는 지혜를 가진다면, 우리나라는 그야말로 전 세계가 부러워하는 모범국가로 발전할 수 있을 것이다.   국가리더십센터는 바로 그러한 지혜의 원천이 역사에 있다고 보고, 정부수립 이후 정부정책의 역사적 변동을 연구하게 되었다. 정부의 정책은 각 시대별 국정의 비전 및 목표와 이를 달성하기 위한 수단이 투영되어 있기 때문이다. 정치, 경제, 사회적 제약조건 속에서 무엇이 각 시대별 국가의 목표로 설정 및 변동되어 왔는지 그리고 그것을 달성하기 위한 전략과 수단은 또 각각 무엇이었는지를 잘 학습하여 이를 미래의 지도자들에게 전수하고자 한다. 그래서 지금부터 70년 뒤에는 우리가 광복 70년 동안 산업화, 민주화, 선진화 등의 단계를 거치면서 이룩해왔던 것보다 더 많은 발전을 이룩하고 그리고 그로부터 다시 70년 뒤에는 그야말로 전 세계가 부러워하는 모범국가로 우뚝 서는 데 기여하고자 한다.   이러한 정책변동 연구 사업의 하나로 국토교통정책을 연구하게 되었다. 국토와 교통을 포함한 사회기반시설은 국민의 삶의 질을 결정하는 기초이자 경제를 발전시키는 핵심적 요소이기 때문이다. 정부가 공급한 도로, 철도, 수자원, 공항, 항만 및 산업단지 등 사회기반시설이 우리나라가 현재와 같은 경제대국으로 발전하는 데 결정적인 영향력을 발휘하였고 앞으로도 그러할 것이기 때문이다.   본서는, 이러한 국토교통정책의 역사적 변화를 백서와 같은 형태로 자세하게 기술하는 것을 피하고자 하였다. 오히려 거대한 시대적 변화에 따라 국정목표가 어떻게 바뀌는지 그리고 변화된 목표를 달성하기 위하여 어떤 정책수단을 선택하는지, 그 변화의 역동적 과정에서 국가지도자에게 필요한 지혜를 배우고자 하였다.   이를 위한 시대 구분은 정책에 따라서 크게 네 시기로 나누었다. 즉 광복 후 국가를 형성하여 가는 시기(1945~1961), 경제성장을 위하여 산업화에 매진하던 시기(1961~1987), 국민의 요구가 분출되는 민주화 시기(1987~1997), 그리고 국제적 표준과 개인적 가치를 고려해야 하는 개방화ㆍ정보화 시기(1998~)가 그것이다. 이러한 시대 구분은 정책결정 거버넌스, 즉 결정자의 범위에 따른 것이다. 정책에 따라서는 사회경제적 요인이나 사건 사고 등이 정책결정에 더 큰 영향을 미치는 경우도 없지 않으나 본서에서는 정책결정 거버넌스를 중심으로 네 시기로 나누고자 하였다. 광복 후부터 산업화 시기 동안에는 대통령과 행정공무원들이 국토교통정책을 주도하였다. 그런데 이 시기는 그 기간의 길이가 길기 때문에 박정희 대통령 집권 전과 후로 나누어, 전자를 국가형성기 그리고 후자를 산업화 시기로 세분하였다. 민주화 시기에는 정책결정 거버넌스에 이들 외에 시민들이 참여하는 시기이다. 개방화 시기는 다시 이들에 더하여 추가적으로 국제기구와 국제자본 등이 영향력을 행사하는 시기이다. 이처럼 결정자의 참여 범위가 확대되면서 추구해야할 가치가 다양해졌고 목표를 달성하는 데 사용하는 수단과 그 조합도 변하여 왔다. 그리고 그렇게 결정된 제도는 다시 참여자의 행태에 영향을 미치고 이것이 다시 결정과정에 영향을 미치는 등 정책결정 과정은 점점 더 복잡해지고 있다.   광복 후 정부의 가장 중요한 관심사는 국가형성이었다. 자본주의 국가형성을 위해서 농지개혁이 이루어졌고, 전쟁의 피해를 입은 철도, 도로, 항만 등 공공시설의 복구사업이 진행되었다. 산업화 시기에는 경제성장을 위한 기초로서 도로, 산업단지, 다목적 댐 등 물적 인프라가 많이 구축되었고, 그 결과 높은 경제성장율을 달성할 수 있었다. 그러나 경제성장에 따른 부동산 투기, 도시의 과밀 혼잡, 지역 공동화 등이 심각한 사회문제로 대두되었다. 이러한 문제는 정치적 민주화로 인해서 더욱 심화되었다. 즉 1980년대 후반 토지공개념 도입 등으로 어느 정도 억제가 되는 듯 했으나, 문민정부가 들어서면서 난개발이 확대되었고 그런 가운데에서 규제완화가 지속적으로 추진되었다. 개발 과정에 환경과 국토균형발전이라는 개념이 도입된 것도 이 시기이다. 개방화 정보화 시기는 세계경제의 자유화와 동북아의 경제성장이라는 국제적 환경변화에 대응한 국토의 활용과 교통수단의 확충이 강조되었다. 아울러 교통수단과 수단간, 시설과 수단 간의 연계를 강화시키는 기제로 정보화가 활용되었다.   이렇게 세계적으로 유례를 찾아보기 어려울 정도로 놀라운 발전을 국토교통분야에서 이룩한 것이 사실이지만 동시에 집단이기주의, 안전불감증, 지역 간 격차 등의 문제가 여전히 과제로 남아 있다. 따라서 이제는 한편으로 자율과 개방을 확대 강화하면서 또 다른 한편으로는 공동체 전체의 발전을 기하는 방향으로 추진되는 정책적인 묘수가 필요하다.   바로 그러한 묘수는 역사에서 배울 수 있기 때문에 본서를 출간하려는 것이다. 본서의 집필진은 국토교통정책을 현장에서 직접 결정하고 집행한 고위공직자들을 중심으로 구성되었다. 이들이 자신의 경험과 관찰을 나누려고 하지 않았다면 이 책은 세상에 나오지 못하였을 것이다. 자신의 소중한 경험과 지식을 책으로 출간해주신 집필자 분들께 깊은 감사를 표하는 바이다. 그리고 본서의 발간을 앞에서 이끌고 또 직접 총괄부분을 작성해주신 권도엽 전 국토해양부 장관님과 수차례의 세미나와 원고 독려 및 검증 작업 등의 실무 작업을 주관하여 주신 박상우 전 국토교통부 주택토지실장님께 특별한 감사의 말씀을 드리는 바이다. 서울대학교 행정대학원 국가리더십연구센터 소장 김병섭

Chapter 01. 총론 : 국토개발사업(SOC)의 성과와 제언   권도엽   Ⅰ. 들어가며   Ⅱ. 국가경쟁력과 사회간접자본(SOC) 투자   Ⅲ. 국토개발사업의 지역별 성과   Ⅳ. 국토개발사업의 기간별 주요 동향   Ⅴ. 국토개발사업의 성공요인과 반성   Ⅵ. 미래를 향한 제언 Chapter 02. 국토 및 지역개발정책의 역사적 변동   서태성   Ⅰ. 들어가며   Ⅱ. 국토개발의 청사진 : 국토계획의 변천과 이슈   Ⅲ. 수도권 계획의 변천과 국토균형발전의 이슈   Ⅳ. 지역개발사업과 산업입지 정책의 변천과 이슈   Ⅴ. 미래를 향한 제언 Chapter 03. 도시건축정책의 역사적 변동   정낙형   Ⅰ. 들어가며   Ⅱ. 해방 후 1960년까지   Ⅲ. 1960년대 도시개발   Ⅳ. 환경을 고려하기 시작한 1970년대의 도시개발   Ⅴ. 제5ㆍ6공화국의 도시정책   Ⅵ. 문민정부 규제완화와 난개발   Ⅶ. 김대중 정부 : 그린벨트는 풀고 너무 푼 규제는 묶고   Ⅷ. 노무현 정부 도시정책   Ⅸ. 2008년 금융위기 이후   Ⅹ. 미래를 향한 제언 Chapter 04. 주택정책의 역사적 변동   박상우   Ⅰ. 들어가며   Ⅱ. 시대별 주택 문제의 변천과 대응   Ⅲ. 주택투기의 발생과 정부의 대응 노력   Ⅳ. 주택관련 제도의 발전   Ⅴ. 미래를 향한 제언 Chapter 05. 토지정책의 역사적 변동   박기풍   Ⅰ. 들어가며   Ⅱ. 시대별 토지정책의 형성과 변화분석   Ⅲ. 주요 토지제도의 유형별 변동성 요인분석   Ⅳ. 미래를 향한 제언 Chapter 06. 교통물류정책의 역사적 변동   정상호   Ⅰ. 들어가며   Ⅱ. 시대별 교통물류문제의 변천과 정책변화   Ⅲ. 도시교통 개선 및 대중교통 활성화   Ⅳ. 교통안전 강화   Ⅴ. 교통산업의 선진화   Ⅵ. 물류산업의 경쟁력 강화   Ⅶ. 미래를 향한 제언 Chapter 07. 철도정책의 역사적 변동   김한영   Ⅰ. 들어가며   Ⅱ. 철도건설정책의 변동과 제도 정비   Ⅲ. 철도운영정책과 철도조직의 변동   Ⅳ. 철도산업 구조개혁 정책도구(Policy Tools)의 변동과 실행   Ⅴ. 철도안전정책의 변동과 제도 개혁   Ⅵ. 철도기술정책의 변동   Ⅶ. 경부고속철도 사업 추진과정과 평가(대형 국책사업 사례분석)   Ⅷ. 미래를 향한 제언 Chapter 08. 도로정책의 역사적 변동   남인희   Ⅰ. 들어가며   Ⅱ. 시대별 도로사업과 성과   Ⅲ. 각종 도로정책의 형성과 평가   Ⅳ. 미래를 향한 제언 Chapter 09. 항공공항정책의 역사적 변동   정일영   Ⅰ. 들어가며   Ⅱ. 항공정책의 형성과 변천   Ⅲ. 주요항공정책의 추진과 성과   Ⅳ. 미래를 향한 제언 Chapter 10. 수자원정책의 역사적 변동   홍형표   Ⅰ. 들어가며   Ⅱ. 수자원 정책의 변화과정   Ⅲ. 수자원 주요 이슈와 평가   Ⅳ. 미래를 향한 제언 Chapter 11. 건설산업정책의 역사적 변동   김명수   Ⅰ. 들어가며   Ⅱ. 건설산업의 역사적 변동   Ⅲ. 입찰계약 관련 제도 변천   Ⅳ. 해외건설 관련 정책 변천   Ⅴ. 건설안전 관련 정책 변천   Ⅵ. 미래를 향한 제언

머리말 국가는 국토와 국민 그리고 주권의 확립을 통해 성립된다. 여기서 국토란 국가를 형성하는 공간적 범위인 동시에 국가를 떠받치는 자원을 의미한다. 따라서 국토자원의 경쟁력을 높이는 것은 국가 발전의 핵심 요소이다. 그러나 이 과제는 해방과 전쟁을 거치는 절대 빈곤의 시대에는 제대로 된 정책 아젠다로 취급되지 못하다가, 경제개발이 본격적으로 시작된 1960년대 이후에 경제정책 분야에서 최우선적으로 고려되는 정책 아젠다가 되었다. 마치 인체의 순환체계와 같은 도로, 철도, 항공 등의 교통 인프라에 관한 정책, 수량을 확보하고 관리하는 수자원정책, 이들 순환체계의 결절 구역이라 할 수 있는 도시와 주변지역의 효율적 토지이용과 성장관리정책, 나아가 국토의 총체적 발전을 기획하는 국토 및 지역개발정책은 그 자체가 경제발전을 위한 핵심정책이었으며, 국민의 삶의 질을 좌우하는 주거환경과 이를 위한 토지 공급 정책은 경제발전의 성과를 국민들에게 나누어 주는 분배정책 중 가장 중요한 부분이었다. 우리나라 정부에서 이러한 과제들은 오늘날의 국토교통부가 주무부처가 되어 담당하여 왔다. 국토교통부는 1948년 설립된 교통부와 1955년 부흥부로 시작된 건설부가 그 전신인데, 1994년 두 부처가 통합되어 건설교통부로 출범하면서 오늘날의 모습을 갖추게 되었다. 정부 내에서 경제부처에 속하는 국토교통부에 의해 이루어진 교통 인프라 투자, 수자원 정책, 주택 건설과 토지이용에 관한 정책들은 당연히 그 바탕이 경제정책적 관점에서 효율성을 중시하여 이루어 졌다. 그러나 이들 정책 과제들은 우리 국민들이 일상생활에서 매일 같이 맞닥트리는 문제들이라서 국민, 보다 구체적으로는 지역 주민들의 의견과 바램들이 다른 어떤 정책 분야보다 더 많이 반영될 수밖에 없는 의사결정 구조를 가지게 되었다. 정치권에서 선거과정에서 제시한 지역개발 공약들이 경제적 효율성과 타당성을 넘어서서 국가 정책으로 결정되기도 하였고, 국민의 복리증진을 위해 경제적 효율성과는 무관한 정책들이 추진되기도 하였다. 그 과정에서 중앙정부의 정책담당자들 이외에도 국회 등 정치권을 통해 지역 주민들이 의사결정 과정에 참여할 수 있었고, 지방자치단체도 언제나 국가 정책 수립과 집행의 파트너로 인식되어 왔었다. 이 책은 지난 60여 년간 국가발전의 일익을 담당한 국토교통 분야의 정책 형성과 추진시점에서 그 원동력은 무엇이었는지, 또 어떻게 진화하였는지를 검토, 평가하고 미래를 위한 시사점을 제시하고자 한다. 본서는 11개장으로 구성하였으며, 그동안 해당분야에 오랫동안 몸담으며 정책을 수립하고 추진한 국토교통부의 전직고위관료(교수 및 연구원 포함)를 중심으로 작성하였다. 그 내용은 다음과 같다. 제1장 ‘국토개발사업(SOC)의 성과와 제언’은 본서의 총론적 성격으로 작성한다. 과거 60여 년간의 사회간접자본(SOC) 투자실적을 분석하고 이에 따른 국토분야의 성과와 경쟁력을 제시한다. 이와 함께 그 동안의 국토개발 단계를 국토발전의 기반조성기(1960~1970년대), 국토발전의 성숙기(1980년대), 국토발전의 안정기(1990년대), 세계화 기반 확충기(2000년대), 국토발전의 혁신기(2010년 이후)로 구분하고 각각의 시대적 정책변화와 대응내용을 기술하고 이에 따른 성공요인과 시사점을 제시한다. 제2장 ‘국토 및 지역개발정책의 역사적 변동’에서는 그동안 추진되었던 국토계획, 수도권계획, 지역계획 등 국토발전에 영향을 미친 광역계획 등과 사업계획을 살펴본다. 국토의 최상위계획으로서 총 7차례 수립된 국토종합계획은 국토계획이 지향하는 목표와 패러다임의 변화를 비교하고, 특히 국토계획의 성공 요인과 권역별 발전전략의 변천, 최근 국토계획의 실효성 논란 등을 논의한다. 수도권정비계획에 대해서는 그동안의 수도권 규제와 성과를 분석하고 인구집중 억제책으로서의 수도권계획의 성과와 한계점을 논한다. 지역개발계획과 산업입지 정책에 대해서는 최근 대규모개발사업 추진에 따른 영향을 과거 사업추진 사례와 비교하여 논의한다. 제3장 ‘도시건축정책의 역사적 변동’에서는 해방 후 지금까지 70년간 도시성장은 양적성장이라 전제하고 해방 후 1960년대 이전은 무허가 판자촌과 슬럼이 확대되는 시기로, 1960년대와 1970년대는 울산, 포항 등 산업도시와 공업단지가 건설된 시기로, 1980년대와 1990년대 초반까지는 택지개발사업과 5개 신도시 건설기로, 이후 최근까지의 균형발전형 도시공급기로 분석하고 그동안의 정책동향과 파급된 제반 문제를 논의한다. 또한 시대별로 나타난 난개발, 개발이익환수, 토지이용규제와 완화, 경관보전 등 연대별로 나타난 도시 병리적 현상에 대한 정책대응과 함의에 대해 논의한다. 제4장 ‘주택정책의 역사적 변동’에서는 해방 이후 주택정책의 변화를 크게 네 시기로 구분하고 1961년까지는 전재복구 시기 1962년부터 1980년까지는 주택행정의 법적, 제도적 기반 마련으로 주택건설이 본격적으로 시작한 시기, 1981년부터 1997년까지는 대량 공급시대가 열리면서 주택부족 문제가 크게 완화된 시기, 1998년 이후부터는 양적 성장 중심에서 주거복지 중심으로 정책의 주안점이 바뀌고 민간의 역할이 더욱 중요해진 시기로 보고 각 시기마다 정책동향과 대응상황을 제시한다. 동시에 부동산 투기억제를 위해 추진하였던 조세, 금융, 행정적 수단과 그 과정에서 성장한 주택금융, 택지개발, 주거복지, 주거환경 등 정책에 대한 패러다임 변화를 논의한다. 제5장 ‘토지정책의 역사적 변동’에서는 우리의 토지정책을 60년대부터 80년대, 90년대와 그 이후로 구분하여 토지관련 제도와 시장의 변화를 분석하고 이를 정책의 변화와 연결하여 논의한다. 또한 시대적 여건에 따라 토지정책이 어떻게 형성되고 변천하였는지 알아보고 주요 시책 사례별로 정책변동의 원인은 무엇인지를 살펴본다. 주요 시책은 토지거래허가제, 토지공개념제도, 지가공시제도 및 종합부동산세 등을 선정 분석한다. 제6장 ‘교통물류정책의 역사적 변동’에서는 해방 이후 1950년대까지는 철도와 전차가, 1980년대에는 고속도로와 지하철이, 1990년대에는 도시철도 및 고속철도가, 2000년대에는 통합물류체계가 구축되는 과정에서 교통물류정책의 변화요인과 대응정책을 분석한다. 이와 함께 도시교통, 교통안전, 교통산업, 물류산업 등 분야별 정책변천에 대해서도 논의한다. 제7장 ‘철도정책의 역사적 변동’에서는 광복 이후 약 70년간의 철도정책과 제도의 변동을 철도건설, 철도운영, 철도구조개혁, 철도안전, 철도기술개발 부문으로 나누어 이슈 위주로 논의한다. 논의의 중심은 이러한 정책과 제도들이 어떻게 도입되고 발전되어 왔는가, 그 정책결정 과정과 배경, 주도 집단 및 갈등관계, 이해관계자들에게 미친 영향, 정책의 성공 여부 등 평가에 관해 논의한다. 제8장 ‘도로정책의 역사적 변동’에서는 시대여건과 도로개발정도에 따라 조금씩 중점분야가 달라져 왔음을 전제로 시대별 도로정책과 성과를 일별한 후 주요 정책을 9가지로 간추려 제시하고 정책형성 계기, 형성주체, 추진과정과 평가 등에 대해 살펴본다. 주요 정책으로서는 특별회계의 운용, 외국으로부터의 차관 도입, 기채사업 등에 대해서도 논의한다. 이와 함께 투자우선순위 등에 있어 정치 사회적 알력 사례와 이후 이를 극복하기 위한 정책의 발전과정 등을 논의한다. 제9장 ‘항공공항정책의 역사적 변동’에서는 시대별로 항공정책의 변화가 왜 일어났는지 누가 주도했는지 법령과 조직, 사람은 어떻게 변화되어왔는지를 분석한다. 특히 항공자유화, 인천국제공항건설, 제2민항 출범과 경쟁체제 도입, 국제민간항공기구(UN ICAO) 이사국 진출, 항공안전정책의 강화 등 우리항공역사에 있어 중요한 획을 그었던 정책에 대해서 구체적으로 살펴 논의한다. 제10장 ‘수자원정책의 역사적 변동’에서는 일제시대의 연장 수준이었던 1960년부터 1990년에 이르러 물 공급의 양적 성과에 도달하기까지의 공급정책을 논의한다. 이후 수질, 환경문제로 변화한 1990년대와 2000년대 기후변화에 대비한 하천의 정비, 이후 4대강 살리기 등 그동안의 수자원개발과 관련한 패러다임 변화와 이에 따른 정책 및 성과를 분석, 논의한다. 제11장 ‘건설산업정책의 역사적 변동’에서는 그동안 고도성장을 뒷받침한 건설산업의 역사적 고찰을 통해 그 위상과 역할을 재조명한다. 50년대 면허제를 근간으로 건설업법 제정이후 1960년대 베트남 특수, 1970년대 면허기준 강화, 1980년대 건설안전, 1990년대 면허개방 및 2000년대 민자유치촉진 등 시대별로 달라진 건설산업의 주요 이슈를 고찰한다. 동시에 2000년대 후반 금융위기 이후 건설경기 침체와 정책동향을 제시하고 방안을 논의한다. 최근 후진국에서는 우리 국토개발의 경험과 노하우를 배우고자 줄을 잊고 있다. 선진국에서도 우리의 성공신화를 벤치마킹하려 하고 있다. 본서는 과거 60년간의 국토교통정책을 분야별로 되짚어 봄으로써 국토를 둘러싸고 나타나는 다양한 정책변동 요인과 정책변화 사례 및 효과, 그리고 문제점들을 분석해 보고자 하였다. 그러나 국토교통부가 다루어 왔던 정책 모두를 상세히 다루지는 못하였다. 필진의 경험과 노력이 전체를 파악하는 데 역부족이었기 때문이다. 또한 필진의 성격상 공급자적 시각에서 정책을 해석하였다. 국민의 입장에서 문제점과 지향점을 제시하는 데는 한계가 있음을 고백한다. 하지만 본서의 내용은 후진국에서뿐만 아니라 미래를 짊어질 관련 분야 후배들에게도 참고가 될 것이라 믿어 의심치 않으며, 널리 읽혀지길 기대한다. 끝으로 필진들에게 이 책의 저술에 참여할 기회를 주시고, 기획부터 발간까지 모든 과정을 세심히 살펴 주신 서울대학교 행정대학원 국가리더십연구센터 김병섭 소장님께 깊은 감사의 마음을 드린다. 그리고 집필과 발간 과정에서 도움을 준 국가리더십연구센터 최동훈 박사, 박하나 연구원, 출판을 맡아 주신 문우사 김영훈 대표에게도 고마운 마음을 전한다. 2015년 10월 저자를 대표하여 권도엽